張錕：創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式 鞏固和完善農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)制度|天天報(bào)資訊

土地作為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)條件。改革開(kāi)放以來(lái)，圍繞著農(nóng)民與土地的關(guān)系，我國(guó)不斷深化農(nóng)村制度改革，以解放和發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力。在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施40多年后的今天，農(nóng)村的生產(chǎn)力水平尤其是農(nóng)村人口數(shù)量和農(nóng)業(yè)從業(yè)人口都發(fā)生了很大變化。如何適應(yīng)這種變化，在“落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策”的同時(shí)，通過(guò)繼續(xù)深化農(nóng)村土地改革，鞏固和完善農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)制度，更好發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，為共同富裕和鄉(xiāng)村振興提供更堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是“三農(nóng)”工作面臨的最為緊迫的任務(wù)之一。

(相關(guān)資料圖)

一、準(zhǔn)確把握雙層經(jīng)營(yíng)制度的基本內(nèi)涵

農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)制度，是指我國(guó)農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以后，以農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料集體所有為前提，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)制度，這一制度包括如下基本內(nèi)涵：

一是以土地為主要生產(chǎn)資料的集體所有。憲法規(guī)定，社會(huì)主義制度是我國(guó)的根本制度，我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這足以說(shuō)明，土地集體所有制是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度安排，是我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的改革和完善必須堅(jiān)持土地的集體所有制性質(zhì)，習(xí)近平總書(shū)記指出，“深化農(nóng)村改革，必須繼續(xù)把住處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這條主線(xiàn)，把強(qiáng)化集體所有制根基、保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體成員權(quán)利同激活資源要素統(tǒng)一起來(lái)”，“不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”。

二是集體經(jīng)濟(jì)組織是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的基本主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是在20世紀(jì)50年代初開(kāi)展的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生的，它是以自然村為基本單位，以農(nóng)戶(hù)將自己的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）交出來(lái)形成集體，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民進(jìn)行集體勞動(dòng)，各盡所能、按勞分配的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)組織。它經(jīng)歷了改革開(kāi)放前的互助組、合作社、人民公社和改革后的農(nóng)業(yè)合作社或經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社等階段。盡管由于認(rèn)識(shí)不清等原因，一些地方在20世紀(jì)末的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中撤銷(xiāo)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，尤其是在農(nóng)業(yè)稅收改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的作用下，農(nóng)村集體的經(jīng)營(yíng)功能逐漸衰弱，但以村委會(huì)為主要依托的村集體始終都是農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本主體。2020年5月28日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》，把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特殊法人，進(jìn)一步明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位。

三是農(nóng)戶(hù)家庭是承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)責(zé)主體。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為起點(diǎn)的家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是以農(nóng)戶(hù)家庭而不是以家庭人口個(gè)人為基本承包單元的。這就意味著無(wú)論是經(jīng)營(yíng)權(quán)利和收益權(quán)利，還是守土責(zé)任和聯(lián)產(chǎn)責(zé)任，都是以家庭為主體的。改革之初的家庭人口，只是承包地分配數(shù)量的計(jì)量單位，但不構(gòu)成獨(dú)立的承包經(jīng)營(yíng)主體。因此，深化土地制度改革，延長(zhǎng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須以農(nóng)戶(hù)家庭為基本單位。

四是家庭聯(lián)產(chǎn)承包合同是核心支撐?！凹彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”是以集體經(jīng)濟(jì)組織為發(fā)包方，以農(nóng)戶(hù)家庭為承包方，以承包合同為紐帶而組成的有機(jī)整體。通過(guò)承包合同，把承包戶(hù)應(yīng)向國(guó)家上交的定購(gòu)糧和集體經(jīng)濟(jì)組織提留的糧款等義務(wù)與承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)利聯(lián)系起來(lái)；把發(fā)包方應(yīng)為承包方提供的各種服務(wù)明確起來(lái)，以契約形式明確了合同雙方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。其中農(nóng)戶(hù)“聯(lián)產(chǎn)”目標(biāo)，重在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高國(guó)家、集體和農(nóng)戶(hù)在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)中的收益；“承包”是分散經(jīng)營(yíng)的方式，體現(xiàn)的本質(zhì)是“多勞多得”，以確保農(nóng)戶(hù)家庭的勞動(dòng)收入；責(zé)任則是對(duì)雙方的共同約束，村集體和農(nóng)戶(hù)既要共同保障土地的耕地質(zhì)量和性質(zhì)，又要為雙方履約創(chuàng)造條件。

二、深入剖析雙層經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中的突出問(wèn)題

四十多年來(lái)，農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)制度在實(shí)踐過(guò)程中不斷發(fā)展，經(jīng)歷了“統(tǒng)分雙強(qiáng)”、“統(tǒng)弱分強(qiáng)”到“統(tǒng)分皆弱”的發(fā)展階段?！敖y(tǒng)分皆弱”是當(dāng)前農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題。

“統(tǒng)分雙強(qiáng)”階段。改革初期，這一制度的主要實(shí)現(xiàn)形式是“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，絕大部分農(nóng)村實(shí)行了“大包干”，“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下的都是自己的”是這一制度的生動(dòng)寫(xiě)照。農(nóng)民作為從業(yè)勞動(dòng)者的積極性大力提高，收入顯著增加；農(nóng)村集體通過(guò)村提留確保了土地所有者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，為村集體公益性事業(yè)的發(fā)展積累了一定的資金。這一階段可謂具有“統(tǒng)分雙強(qiáng)”的特征。

“統(tǒng)弱分強(qiáng)”階段。21世紀(jì)初，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，從逐步縮小農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收范圍、降低稅率到清理整頓涉農(nóng)收費(fèi)項(xiàng)目，農(nóng)戶(hù)家庭的收入相應(yīng)增加，集體收入則相應(yīng)減少。到2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村集體的提留糧款也隨之取消，絕大部分農(nóng)村集體的收入來(lái)源終結(jié)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的利益結(jié)構(gòu)中形成了虛置，農(nóng)村集體從此陷入尷尬境地，農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)入了“統(tǒng)弱分強(qiáng)”的階段。

“統(tǒng)分皆弱”階段。隨著城市的快速發(fā)展和農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移就業(yè)以及第一代農(nóng)戶(hù)家庭勞動(dòng)人口的老化，農(nóng)戶(hù)家庭自主委托或流轉(zhuǎn)他人代為經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象日益增多，甚至出現(xiàn)了因農(nóng)戶(hù)放棄經(jīng)營(yíng)而導(dǎo)致的土地撂荒現(xiàn)象，進(jìn)而影響了我國(guó)的糧食安全。這個(gè)過(guò)程中，一方面通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)的種糧大戶(hù)應(yīng)運(yùn)而生，絕大部分都繞開(kāi)了農(nóng)村集體這一土地所有者主體；另一方面，農(nóng)戶(hù)通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)獲得的收益越來(lái)越少，農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)入了“統(tǒng)分皆弱”的階段。

至此，雙層經(jīng)營(yíng)制度的基本根基面臨動(dòng)搖。這就是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度面臨的突出問(wèn)題，必須對(duì)農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和農(nóng)戶(hù)家庭分散經(jīng)營(yíng)的關(guān)系進(jìn)行深度審視和及時(shí)調(diào)整，才能有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)共同富裕和鄉(xiāng)村全面振興。

三、以土地經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新鞏固和完善雙層經(jīng)營(yíng)制度

黨的十八大以來(lái)，以農(nóng)村土地“三權(quán)分置”為核心的改革，是在堅(jiān)持農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)基本制度的前提下所取得的重大理論突破和實(shí)踐創(chuàng)新，是我們深化農(nóng)村土地制度改革的基本遵循。然而，由于大部分農(nóng)村土地的第二輪承包尚未到期，也由于在理論認(rèn)知上和政策規(guī)定上還不夠清晰，鞏固所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革還未達(dá)到應(yīng)有目的，適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展需要的土地關(guān)系還沒(méi)有完全建立起來(lái)。黨的二十大報(bào)告指出：要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)化服務(wù)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。保障進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。

在這種重要精神指導(dǎo)下，就需要從鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度入手，以提高土地產(chǎn)出效益為目標(biāo)，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式，完善經(jīng)營(yíng)體系，提高經(jīng)營(yíng)效益，把深化農(nóng)村土地改革與發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)戶(hù)家庭收入結(jié)合起來(lái)，為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度探索有效路徑。

一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善組織體系。要建立健全基層黨組織、鄉(xiāng)村治理組織和集體經(jīng)濟(jì)組織。要強(qiáng)化黨組織對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)深化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與控制，引導(dǎo)村集體明確發(fā)展定位、制定發(fā)展目標(biāo)、確定發(fā)展方向，盤(pán)活土地資源，暢通生產(chǎn)環(huán)節(jié)，激活生產(chǎn)要素，開(kāi)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)強(qiáng)化集體意識(shí)、參與意識(shí)和主體意識(shí)，主動(dòng)推進(jìn)土地規(guī)?；s化經(jīng)營(yíng)，大力促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要選好集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，壯大集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才隊(duì)伍。要制定相應(yīng)的激勵(lì)辦法，加大農(nóng)村基層干部激勵(lì)力度，激勵(lì)其帶領(lǐng)其他成員和鄉(xiāng)村居民著力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)定不移走共同富裕之路。

二是要明確經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)統(tǒng)分結(jié)合。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵與核心是穩(wěn)定土地的承包權(quán)，就是要將原三十年前第二輪承包時(shí)所締結(jié)的村集體和農(nóng)戶(hù)的合同關(guān)系穩(wěn)定下來(lái)，為適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)力需要的規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)而放活農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)創(chuàng)造條件。當(dāng)前最重要的是要通過(guò)增加農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的集體收益，把農(nóng)村土地的集體所有權(quán)落實(shí)和鞏固下來(lái)。2022年中央1號(hào)文件指出，要“加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，支持農(nóng)業(yè)服務(wù)公司、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、基層供銷(xiāo)合作社等各類(lèi)主體大力發(fā)展單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)、全程生產(chǎn)托管服務(wù)”，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)增加收入創(chuàng)造了條件。調(diào)查表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)承接農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的回流，委托種糧大戶(hù)或社會(huì)企業(yè)進(jìn)行托管經(jīng)營(yíng)或租賃經(jīng)營(yíng)，正在成為雙層經(jīng)營(yíng)制度新的有效實(shí)現(xiàn)形式。

三是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。在新一輪土地承包關(guān)系延續(xù)的窗口期，土地流轉(zhuǎn)的速度正在走向加快的趨勢(shì)，但土地的流轉(zhuǎn)需要進(jìn)行規(guī)范：要在農(nóng)戶(hù)自愿、集體同意的前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，既不能違背農(nóng)戶(hù)自愿，又不能繞開(kāi)集體。實(shí)踐證明，凡是違背上述兩項(xiàng)原則要求的都會(huì)面臨諸多問(wèn)題。2023年5月6日公布的《農(nóng)村土地承包合同管理辦法》強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的同時(shí)，對(duì)合同的變更及終止提作了明確規(guī)定，為新一輪承包合同簽訂提供了基本遵循。其中最為關(guān)鍵的就是強(qiáng)調(diào)了承包合同是可以“變更”和“終止”的。通過(guò)變更和終止實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；瘧?yīng)當(dāng)成為當(dāng)前深化改革的重點(diǎn)。當(dāng)然，在土地的規(guī)?；s化流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要注意為傳統(tǒng)農(nóng)民延續(xù)生活方式留下土地空間。

四是完善治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模型。為了更好充分利用農(nóng)村集體的土地資源優(yōu)勢(shì)，吸納政府資金和社會(huì)資本投入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)單位土地的產(chǎn)出效益，就需要以集體經(jīng)濟(jì)組織為依托，連接種糧大戶(hù)、農(nóng)業(yè)服務(wù)公司、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、基層供銷(xiāo)合作社及農(nóng)業(yè)投資、擔(dān)保公司等國(guó)有企業(yè)，通過(guò)構(gòu)建多主體參與的集體經(jīng)營(yíng)組織，建立跨行業(yè)跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營(yíng)方式穩(wěn)健、收益分配合理的運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前最重要的是妥善處理農(nóng)戶(hù)家庭、種糧大戶(hù)和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，把三個(gè)方面的積極性同時(shí)調(diào)動(dòng)起來(lái)。要加強(qiáng)鄉(xiāng)村職業(yè)經(jīng)理人的培養(yǎng)，必要時(shí)引進(jìn)專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新。目前農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)方式大致可以歸納出如下類(lèi)型：農(nóng)戶(hù)自主經(jīng)營(yíng)型（包括農(nóng)戶(hù)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)型、農(nóng)戶(hù)托管經(jīng)營(yíng)型、農(nóng)戶(hù)租賃經(jīng)營(yíng)型、農(nóng)戶(hù)合作經(jīng)營(yíng)型等四種）、集體主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)型（集體直接經(jīng)營(yíng)型、集體代管經(jīng)營(yíng)型、農(nóng)戶(hù)+集體股份合作經(jīng)營(yíng)型）和企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)型（包括農(nóng)戶(hù)+企業(yè)、農(nóng)戶(hù)+集體+企業(yè)、農(nóng)戶(hù)+集體+大戶(hù)+企業(yè)等合作經(jīng)營(yíng)類(lèi)型）。

五是壯大集體經(jīng)濟(jì)，維護(hù)農(nóng)戶(hù)和村民權(quán)益。鞏固和完善雙層經(jīng)營(yíng)制度，必須以增加農(nóng)戶(hù)家庭和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入為根本，既要維護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)家庭權(quán)益，又要保護(hù)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員作為土地所有者的利益。當(dāng)前，一些具有集體經(jīng)濟(jì)成員資格的家庭及其成員沒(méi)有承包土地和一些年邁人口已經(jīng)無(wú)力經(jīng)營(yíng)土地等兩種現(xiàn)象的同時(shí)存在，是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中面臨的突出問(wèn)題。如果沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大和集體經(jīng)濟(jì)組織收入的增加，不僅前者的利益維護(hù)和福利保障難以實(shí)現(xiàn)，而且后者有成為新增貧困人口的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)閮H靠承包權(quán)收入和統(tǒng)籌養(yǎng)老金收入是難以滿(mǎn)足其基本生活需要的。因此，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加集體收入尤為迫切，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地的所有者和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)者，有責(zé)任通過(guò)加大統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)力度，獲取更多收入以增加調(diào)節(jié)能力，促進(jìn)共同富裕。

（作者：張錕 單位：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)）